Академия наук

Досвід організації та проведення місцевих референдумів у європейських країнах: можливість використання в Україні

Автор: Ставнійчук Анастасія Петрівна, аспірант 2-го року навчання з відривом від виробництва, Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Загальні демократичні засади організації та проведення референдуму є універсальними для народного голосування як на національному, так і на місцевому рівнях. Національне законодавство європейських країн може передбачати можливість проведення місцевого референдуму на регіональному та муніципальному рівнях. Зазвичай факультативні регіональні референдуми проводять на вимогу регіональної влади. Крім того, регіональні референдуми можуть бути скликані місцевими радами нижчого рівня [1].

Референдуми, що скликаються муніципальними органами влади, практикуються в Бельгії, Чехії, Естонії, Фінляндії, Ірландії, Люксембурзі. При цьому рішення про скликання локального референдуму може прийматися муніципальною радою як колегіальним органом або за ініціативою певної кількості його членів [2]. Крім того, суб’єктом висування ініціативи можуть виступати виконавчий орган місцевої ради або інший чиновник: в Болгарії на муніципальному рівні ініціатива може походити від четвертої частини муніципальних депутатів, мера муніципалітету чи регіонального урядовця; в Португалії - від членів асамблеї чи місцевого уряду; в обох державах асамблея приймає остаточне рішення стосовно того, проводити референдум чи ні. Іноді проведення місцевого референдуму передбачає погодження між законодавчим та виконавчим органом (наприклад в Іспанії мери можуть проголосити референдум за умови погодження з більшістю депутатів та національним урядом).

У деяких країнах роль місцевих органів влади в процесі організації місцевих референдумів не зводиться до ініціювання його проведення. Наприклад, в Естонії місцева рада затверджує текст бюлетеня для референдуму. Крім того, часто наявність народної ініціативи щодо проведення місцевого референдуму є прямою підставою для проголошення початку кампанії місцевою радою (така практика має місце у Бельгії, Болгарії, Польщі, Чехії) [1].

В країнах, де рішення про проведення референдуму на вимогу жителів приймають муніципальні органи, число підписів, які необхідно зібрати, зазвичай дуже мале (наприклад, в Естонії необхідною є підтримка 1% населення, тобто принаймні 5 підписів). Для порівняння, там, де наявність вимоги мешканців про проведення референдуму є єдиною умовою, яка тягне за собою проведення народного голосування на місцевому рівні, кількість підписів є набагато вищою: в Чехії - 30% виборців на 3000 мешканців; на Мальті - 10% виборців; в Італії - 20% виборців [3]. Можливим є законодавче закріплення особливого порядку скликання місцевого референдуму за народною ініціативою: в Болгарії вимога про референдум має бути підтримана принаймні четвертою частиною зареєстрованих виборців, але місцева рада зобов’язана проводити голосування лише за умови підтримки ініціативи половиною зареєстрованих виборців. У федеральних державах законодавство федеральних складових може передбачати проведення референдумів на вимогу частини електорату (наприклад, Австрія) [2]. Варто зазначити, що надання фінансової винагороди за збір підписів забороняється.

У якості прикладу законодавчої регламентації порядку ініціювання місцевого референдуму за народною ініціативою можна розглядати регулювання, яке передбачав Тимчасовий закон Нідерландів про референдум 2002 р. відповідно до якого предметом локального референдуму може бути зміна кордонів муніципалітету, якщо на це погодяться усі причетні муніципалітети. Муніципальні ради можуть закріпити правовим актом неможливість проведення референдумів щодо податків та зарплатні чиновників. Кількість підписів, які необхідно подати в підтримку ініціативи та вимоги проведення референдуму, залежать від муніципалітету: менше 20.001 виборців - 10% (мінімум з 200, максимум з 1250); 20.001-40.000 виборців - 7% (максимум з 2250); 40.001-100.000 виборців - 5%. Головне бюро виборців було відповідальне за перевірку поданих підписів [1].

У переважній більшості країн-членів ЄС адміністрування місцевого референдуму здійснює система виборчих комісій, створена відповідно до особливостей територіальної організації місцевих виборів. Така система може включати виборчі системи провінцій, комун, міст, районів, а також окружні та дільничні виборчі комісії. Органи, що адмініструють місцеві референдуми, істотно залежать від центральних органів адміністрування. Останні можуть мати право не лише контролювати діяльність місцевих виборчих комісій та органів місцевого самоврядування щодо відповідного кола питань, а й відміняти видані ними акти.

Законодавча регламентація порядку проведення місцевого референдуму може не зводитися лише до визначення особливостей ініціювання його проведення та функцій органів адміністрування, а бути досить детальною. Так, у державах, законодавство яких передбачає лише консультативний референдум, провінційні та муніципальні органи влади після проведення голосування мають відповідно до законодавчо визначених процедурних вимог оприлюднити свою позицію щодо рішення: у Бельгії провінційна та муніципальна влада має оприлюднити та обґрунтувати свою позицію щодо прийнятого на референдумі рішення; у Нідерландах, якщо результат голосування був негативним, має бути прийняте будь-яке рішення щодо винесеного на референдум питання, а якщо позитивним - воно автоматично вступає в силу [4].

За загальним правилом рішення, прийняті на референдумі, можуть бути змінені лише шляхом іншого референдуму. Також можуть бути встановлені часові обмеження, протягом яких результати народного голосування не можуть бути переглянуті. Право оскаржувати результати місцевого референдуму може належати будь-якому виборцю (Чехія, Угорщина, Мальта) або групі виборців чи органу, що ініціювали проведення референдуму (Болгарія). Особливе регулювання передбачене в Португалії: право подавати скарги належить Президенту муніципальної асамблеї, кожному виборцю, а також партіям та іншим силам, що брали участь у кампанії [5].

Таким чином, у більшості європейських країн інститути безпосередньої демократії визнані найдоступнішою формою участі населення у вирішенні важливих питань, тому їх удосконалення має особливе значення для розбудови демократичної держави. Не є виключенням й Україна. З 1991 по 2009 рік у 19 регіонах України на підставі Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 1991 р. відбувся 151 місцевий референдум, 135 з них були успішними; 102 референдуми відбулись у селах. Проте, прийняті рішення не завжди були реалізовані (у 9 областях кожне четверте рішення залишилось невиконаним). Ці дані важливі, бо, як показав досвід інших країн, закон у цих випадках необхідний, але не достатній. Дуже багато залежить від політичної культури й традицій, а також від політичної системи в цілому. Але ніщо не заважає появі такої практики й поступовому розвитку місцевих референдумів у країнах, де раніше такої традиції не було (як у Чехії), і найперший крок до цього – запровадження юридичної бази.

Розробка проекту Закону України «Про місцевий референдум» наразі обумовлена необхідністю законодавчого забезпечення механізму безпосередньої реалізації конституційного права громадян України, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці у вирішенні питань місцевого значення шляхом проведення місцевого референдуму.

На сьогоднішній день, у Верховній Раді України зареєстровано чотири альтернативних законопроекти щодо організації та проведення місцевого референдуму. Так, проект № 2145а-2 від 06.07.2015 р. про місцевий референдум формально альтернативний проекту № 2145а від 23.06.2015 р. про всеукраїнський референдум, хоча в проектах йдеться про різні види референдуму. Водночас фактично є альтернативою проекту № 2145а-1 від 03.07.2015 р. про місцевий референдум. Проект № 2145а-2 за обсягом перевищує проект № 2145а-1 і, як видається, був створений методом критичного переосмислення, редагування і доповнення останнього. Одним з нових ключових понять у проекті є «процес місцевого референдуму», хоча доцільність його використання в тексті проекту є доволі дискусійною. Порівняно більше уваги приділяється принципам місцевого референдуму. Відкидається поділ місцевих референдумів на імперативні, консультативні і повторні. Значно докладніше висвітлюються предмет місцевого референдуму і вимоги до формулювання питань, які виносяться на референдум. Очевидним недоліком проекту є невідповідність змісту і назви окремих його статей.

Проект № 2145а-3 від 86.07.2015 про місцевий референдум ще один альтернативний проект, який загалом повторює структуру і зміст проекту № 2145а-1. Основна відмінність – це відмова від поняття консультативного місцевого референдуму і вилучення з тексту відповідного розділу. Дещо відрізняються і «Прикінцеві положення» проектів.

Проте, розроблення вищезазначених законопроектів переслідує спільну важливу мету - прийняття Закону України «Про місцевий референдум», що дозволить створити  механізм забезпечення реалізації громадянами України такої форми безпосередньої демократії як місцевий референдум, створить належні можливості для реалізації рішень, прийнятих на місцевому референдумі, а також сприятиме подальшому розвитку громадянського суспільства в Україні.

Література:

1. Референдуми в Європейському Союзі / О.Д. Чебаненко, О.Ю. Грищук, Р45 Н.В. Колодяжна, А. Євгеньєва; За ред. Д.С. Ковриженка. - К.: ФАДА, ЛТД, 2007. - 186 с.
2. Referendums in Central and Eastern Europe. - http://www.pervygolos.org/ conferences/2006/vivien_eloadas.pdf
3. Democracy International. - http://www.european-referendum.org
4. Direct Democracy. Research Centre on Direct Democracy. - http://c2d.unige.ch
5. The Initiative and Referendum Institute Europe. - http://www.iri-europe.org